农田水利建设主体及相关问题的探讨

张嘉涛

　　当前，农田水利建设面临着许多新的情况、新的问题。深入分析研究，我们不难发现这些问题都是因计划经济体制向市场经济体制转变而带来的，而要解决这些问题，必须认真研究农田水利建设的主体及相关问题。

　　一、农田水利建设主体的历史演变

　　新中国成立以来，我国农田水利建设取得了十分显著的成绩，为农业的发展乃至整个经济的发展壮大和政权的巩固都起到了不可低估的作用。从表面形式上看，几十年来农田水利建设在做法上并没有多大差别，基本上都是财政适当补助，农民出工出劳。但从深层次分析，在不同的历史时期，农田水利建设的主体已经发生了很大的变化。

　　第一阶段——新中国成立初期。这一时期，国家集中力量在所有制问题上进行社会主义改造。农村在“均田地”的基础上，试行和推行农户之间的互助合作。在这种经济体制下，农田水利建设的主体是农户。国家开始着手大江大河的治理，如大规模的淮河治理就是在这时拉开了帷幕。农业生产的水平和要求均比较低，因而农田水利建设也比较少，主要是一些田间工程，由农户各自负责实施。

　　第二阶段——人民公社时期。农村在所有制上产生了重大突破，实行“三级所有、队为基础”的人民公社体制，即生产小队、生产大队、人民公社三级。这一时期农村的所有制形式是集体所有制。因而这一时期农田水利建设的主体当然就是公社集体。应当承认，集体所有制具有可以集中人力、物力、财力办一些大事情的优越性。在人民公社时期，农田水利建设高潮迭起，取得了重大的成绩。可以说我国农田水利的大框架就是在这一时期形成的。

　　第三阶段——家庭联产承包制以来。实行家庭联产承包制是农村经济体制的一项重大改革，对农村各项工作都产生了深刻的影响，农田水利建设也不例外。这一时期农田水利建设情况大体分为两个阶段：一是80年代，这一时期农田水利建设主体缺位，集体已经逐步从农田水利建设中退出，而农民也没有搞水利的紧迫意识，农田水利建设处于低潮，农业生产主要是“吃老本”，依靠多年积累形成的水利基础设施维持正常生产。二是90年代以来，随着大规模治水高潮的形成，农田水利建设也相应步入较快发展时期，新建并更新改造了一大批水利工程，保障了农业和农村的持续发展。这一时期虽然取得了一定的建设成就，但是，建设主体不够明确。从表面做法上看，农田水利建设主要是政府组织发动并适当补助，农民投劳筹资兴建，事实上，政府认为是在给农民办实事，农民又认为是在给政府出工，谁都没有真正把自己当作建设主体。可以说这一时期的农田水利建设成就主要得益于两个方面：一方面得益于1991年那场大水，促使各级政府对水利工作的反思和重视；另一方面得益于“两工”制度的建立，1991年国务院颁发的《农民承担费用和劳务管理条例》规定，农村劳动力每年承担一定的劳动积累工和义务工，主要用于农田水利基本建设。1993年又把“两工”写进了《农业法》。“两工”制度的建立为农田水利建设提供了重要的投入保障。尽管如此，由于建设主体不明确，农田水利建设持续发展缺乏后劲。

　　二、农田水利建设面临的新情况，迫切要求明确建设主体

　　要保持农田水利的持续发展，必须深入分析当前农村经济和社会发展面临的新情况和新问题，在此基础上，认真研究并切实解决好农田水利的建设主体问题。

　　1.家庭联产承包制的经营体制与喝“大锅水”的矛盾

　　农村推行家庭联产承包制已有20多年，党中央、国务院也反复强调要坚持不变。这种经营体制是对原来计划经济体制的一个重大变革，农村其他各项工作都应当适应这一变革，否则就将阻碍生产力的发展。然而，这么多年来，水利工作一直沿用计划经济时期的办法，农民种自家田，喝大锅水，不利于农村水利事业的持续发展。

　　2.农村正在推行税费改革

　　税费改革涉及到农村的方方面面，对农村水利工作同样产生了重大的影响。税费改革后，原来农田水利投入所依赖的劳动积累工和义务工被取消。如何建立新的投入机制，以保持农村水利的持续发展，这正是税费改革对农村水利工作提出的一个严峻挑战。

　　3.农村城镇建设步伐加快，非农业成份逐步加大

　　目前，整个农村经济结构已经发生了很大变化。以江苏省为例，1978年农村第一产业的产值占农村社会总产值的比重为57.5%，到2000年下降为13.4%。由此可见，作为国民经济基础设施的农村水利已经不仅仅是农业的命脉，而且是工业的命脉，城镇的命脉，整个农村社会的命脉。农村水利的服务对象和范围发生了重大改变。因此，农田水利建设不宜再沿用老的办法。

　　4.农业产业化速度加快

　　在计划经济时期，农业生产一方面是为国家作贡献，另一方面是农民自己养活自己。如今，农业正朝着产业化的方向迈进，农业生产也不再是单纯地追求粮食产量，而是一个种植业的大园地，追求的是经济效益。多种经济作物并存，对农田水利分别提出了不同要求。农业产业结构出现了重大调整，过去大一统的麦稻两熟制格局被打破，取而代之的是多品种、多制式、多结构的组合，这样一来，同样是农田，对水利设施的需求不同，效益分配也不同。

　　5.中国加入WTO后，农田水利建设也应当与国际接轨

　　中国加入WTO后，农产品的国际化竞争已是大势所趋。按照WTO的规则，限制直接对农产品实行价格补贴，推行“绿箱政策”，这就要求我们必须加强农业基础设施建设，加快农业结构调整，提高农产品质量和市场竞争能力，降低生产成本和自然风险。然而，如何加大农村水利建设力度，也不能照搬过去那一套，而应当适应入世的需要，研究探索符合国际竞争要求和市场经济规律的新途径。

　　三、分清性质，明确市场经济条件下的农田水利建设主体

　　1.公益性工程——建设主体是政府

　　水利是一种基础设施，其中有许多公益性工程。所谓公益性，就是所提供的服务具有公众性和非排他性。这一类的工程，其受益者不仅仅是农民和农业，农村中的各行各业以及所有非从事农业的单位和个人无不受益。因此，仅仅要求农民投入兴办是不应当的。农业是一个比较效益较低的弱质产业，政府通过各种途径给予扶持，这是国际上的一惯做法。再者，农民在交纳农业税以后，也是一个纳税人，没有理由要求他们再承担额外的、应当由社会公众承担的责任。随着公共财政政策的推行，公益性基础设施就应当由公共财政来承担。

　　2.经营性工程——建设主体是经营者

　　水是一种商品，水利工程供水已被明确界定为经营性行为。在市场经济条件下，农田水利中属于经营性的工程，就应当由经营者负责建设和管理。这里的经营者并不是专指某一对象，按照市场经济法则，应当允许多种经济成份并存。可以由农村集体经济组织兴办并负责经营；可以由农户或农村中其他个人单独或联合出资兴办，自主经营；也可以由多种资金组成股份公司建设，经营利润按股分红。

　　3.生产性工程——建设主体是农业生产者

　　这里所说的生产性工程，主要是指田间工程，如农毛渠级的引水工程、田外排水工程、田间配套工程等等，是直接与农业生产紧密联系的。这一类工程的建设主体应当是直接从事农业的生产者，包括农户或其他经济组织。他们用于水利工程建设的投入实际上是农田种植业的必要成本。

　　四、农田水利建设中应注意的几个问题

　　1.要分清性质，明确主体，分别筹资进行建设和管理

　　在今后的农田水利建设中，首先应当根据工程的功能和类别，确定工程的性质，在此基础上，明确该工程的建设及管理的责任主体，并由建设主体负责筹资兴建。政府财政性资金应主要用于公益性设施建设。鼓励社会各类资金向经营性工程注入，政府在政策上给予引导和支持，允许经营者通过合法经营取得合理的收益。属于农业生产者直接负责的农田水利工程，主要由农业生产者自行处理，政府有关部门要加强引导，搞好服务。鉴于农业是一个弱质产业，比较效益不高，政府财政性资金应对一些重点地区的生产性工程给予补助。

　　2.要充分考虑农田水利的投入与产出的问题

　　在市场经济条件下开展农田水利建设，必须树立经济意识，认真分析研究投入与产出的问题，把有限的资金优先使用于回报率较高的工程建设，力戒形式主义和花架子。

　　3.要正确认识政府在农田水利建设中的作用

　　虽然在市场经济条件下农田水利建设要分清性质，明确主体，但是，政府在其中的重要作用不可忽视，主要包括行政组织作用、资金引导作用、矛盾协调作用等。农田水利涉及到千家万户，农民的一个重要特征是分散性，这就决定了农民一家一户是办不了也办不好水利建设的，必须靠政府加强统一组织。水利建设与其他基础设施建设不一样，涉及到上下游、左右岸的利益关系，必须由政府出面统一协调，否则，很多矛盾无法解决，水利工程建设难以开展。按照市场经济规则，政府应当逐步从具体经济行为中脱离出来。但是，水利行业的计划色彩很浓，政府不可能一下子撒手不管，只能积极创造条件，逐步淡出。比较有效的办法是，大力扶持、培养各种农民自己的自治组织或中介组织，由他们出面组织农民兴办自己的事业，包括农田水利的建设和管理。这样，经过较长一段时间的努力，才能真正形成符合社会主义市场经济体制要求的、有利于促进农田水利建设持续健康发展的新的体制和机制。